La Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles : un outil pour contrer l’étalement urbain?

Alors que la campagne électorale québécoise bat son plein, les différents partis lancent dans l’arène politique des débats aussi controversés les uns que les autres. Parmi ceux-ci, s’est récemment invité celui portant sur l’étalement urbain et la modernisation de la Loi sur la protection du territoire agricole du Québec (LPTAA).

Parmi les acteurs œuvrant dans les divers domaines de l’aménagement du territoire, un consensus se dresse : la zone agricole québécoise est convoitée et fait l’objet de fortes pressions afin d’être utilisée à des fins autres qu’agricoles. Nul ne semble remettre la légitimité de LPTAA en cause, mais plusieurs désirent la moderniser et/ou octroyer à la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) plus de pouvoir afin de contrer, entre autres, le phénomène de l’étalement urbain.

Évidemment, il va de soi que la création du régime de protection du territoire agricole et l’adoption de la LPTAA il y a 40 ans ont eu pour effet direct de contrer les problématiques liées au développement diffus.

Mais actuellement, une question se pose : le régime québécois de protection du territoire agricole est-il conçu pour contrer le phénomène de l’étalement urbain vers la zone agricole? Afin de bien cerner cette problématique, il faut s’assurer de comprendre la mission de la CPTAQ ainsi que les pouvoirs qui lui sont actuellement conférés.

La zone agricole

La zone agricole représente environ 4,7%[1] du territoire québécois et à peine 2% du territoire Québécois est consacré à l’agriculture[2]. En plus de terres cultivables, cette zone agricole comporte des routes, lacs, rivières et des espaces boisés avec et sans érable, en plus de toutes les utilisations à des fins autres que l’agriculture déjà présentes en zone agricole lors de l’adoption de la Loi en 1978, et celles ajoutées par la CPTAQ depuis près de 40 ans. Il est généralement reconnu que la zone agricole a été établie avec la technique du «pinceau large».

La mission

Le régime de protection du territoire agricole a pour mission d’assurer la pérennité d’une base territoriale pour la pratique de l’agriculture et de favoriser, dans une perspective de développement durable, la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles dans les zones agricoles dont il prévoit l’établissement.

À première vue, cette mission pourrait laisser croire que la CPTAQ doit rendre ses décisions en prenant en compte la notion de développement durable tel qu’édicté par la Loi sur le développement durable (LDD). Or, une décision récente de la Cour du Québec[3] est venue confirmer que cette notion ne s’élève pas au niveau d’un critère décisionnel à prendre en considération par la CPTAQ. À ce jour, l’état du droit demeure constant à l’effet que la LDD s’applique à l’administration publique lors de l’exercice de ses attributions[4].

L’article 3 de la LPTAA établit que la CPTAQ a pour fonction d’assurer la protection du territoire agricole. Or, en superposant cette fonction, la mission générale précitée du régime de protection du territoire agricole ainsi que les critères décisionnels de la LPTAA, il faut comprendre que certaines décisions de la CPTAQ pourraient contribuer au phénomène d’étalement urbain.

Dans les faits, la CPTAQ a tout intérêt à ce que les usages autres qu’agricoles soient repoussés vers les sites qui, bien qu’ils se trouvent en zone agricole, ne constituent pas des lots méritant d’être préservés pour des fins agricoles à long terme (absence de potentiel agricole, absence de conséquences d’une autorisation sur les activités agricoles et sur le développement de ces activités agricoles, etc.).

La CPTAQ est également amenée à mettre en balance les problématiques régionales liées au développement économique des villes et municipalités et la protection du territoire agricole. À cet égard, la Commission s’exprimait ainsi en 2015 dans une décision[5] portant sur une demande d’exclusion (agrandissement du périmètre urbain):

«Il est clair que la perte de sols pour l’agriculture constitue le principal aspect négatif de cette demande eu égard à la protection du territoire et des activités agricoles. Cependant, la démonstration du besoin de même que la pondération des critères décisionnels, notamment celui qui concerne le développement économique, militent en faveur d’une autorisation.

Enfin, la Commission comprend qu’il est difficilement imaginable pour une municipalité de favoriser le développement d’une municipalité voisine où il y a des espaces vacants. Cependant, cette question devrait être abordée et discutée dans les forums appropriés, toujours pour éviter le plus possible d’empiéter sur la zone agricole.»

La discrétion dont jouit la CPTAQ dans ses décisions sur des demandes d’utilisation à des fins autres qu’agricoles ou sur des demandes d’exclusion de la zone agricole peut donc mener à des autorisations ou ordonnances qui, en apparence, peuvent favoriser l’étalement urbain.

Les pouvoirs conférés à la CPTAQ

Malgré tout, certains critères décisionnels de la LPTAA contribuent indirectement à freiner, ou à tout le moins ralentir, l’étalement urbain. On pourrait croire que c’est le cas des articles 61.1 et 65.1 de la LPTAA, lesquels prévoient ce qui suit :

61.1. Sur le territoire d’une communauté ou d’une agglomération de recensement ou d’une région métropolitaine de recensement telles que définies par Statistique Canada, lorsqu’une demande porte sur une autorisation d’une nouvelle utilisation à des fins autres que l’agriculture, le demandeur doit d’abord démontrer qu’il n’y a pas, ailleurs dans le territoire de la municipalité locale et hors de la zone agricole, un espace approprié disponible aux fins visées par la demande.

La commission peut rejeter la demande pour le seul motif qu’il y a des espaces appropriés disponibles hors de la zone agricole.

65.1. (Dans le cadre d’une demande d’exclusion) Le demandeur doit démontrer qu’il n’y a pas ailleurs dans le territoire de la municipalité locale et hors de la zone agricole un espace approprié disponible aux fins visées par la demande d’exclusion. La commission peut rejeter une demande pour le seul motif que de tels espaces sont disponibles. (notre ajout)

Au sens de la LPTAA, un espace approprié disponible constitue une superficie vacante où le type d’utilisation recherchée est permis par le règlement de zonage de la municipalité et, le cas échéant, par les mesures de contrôle intérimaire. Autrement dit, les articles précités prévoient qu’un demandeur doit d’abord démontrer qu’il n’existe pas d’espace en zone non-agricole pour réaliser l’objet de sa demande sur le territoire de la municipalité concernée.

Il est pertinent de se rappeler que l’article 61.1 LPTAA a été introduit en 1997, après la révision des zones agricoles, afin de concentrer les usages autres qu’agricoles en zone blanche et de réaffirmer la mission du régime de protection des terres agricoles. Auparavant, l’article 69.0.8 de la Loi, lu de concert avec l’article 35 de la Loi modifiant la Loi sur la protection du territoire agricole, ne conférait aucun pouvoir discrétionnaire à la CPTAQ, car elle devait obligatoirement refuser une demande en présence d’espaces appropriés disponibles hors de la zone agricole dès lors que les sols visés par la demande étant de classe 1, 2 ou 3 (généralement des sols offrant un bon potentiel agricole).

Avec les années, la jurisprudence est venue nuancer l’application dudit article 61.1 de la LPTAA et le Tribunal administratif du Québec (TAQ) a instauré un test en quatre questions[6] où, avant même qu’un demandeur ait à démontrer l’absence d’espaces appropriés disponibles, on devait déterminer si le site visé par la demande constituait une base territoriale pour la pratique de l’agriculture et si le site visé comportait des entreprises agricoles à protéger. En cas de réponse négative à l’une ou l’autre de ces questions, il devenait déraisonnable de rejeter la demande au motif qu’il existe des espaces appropriés disponibles à l’extérieur de la zone agricole. Ce test permettait donc, entre autres, d’atteindre l’objectif premier du régime et encadrait clairement le pouvoir discrétionnaire de la CPTAQ prévu à cette disposition.

Or, à tort ou à raison, le TAQ a récemment établi[7] que le test qu’il a lui-même mis en place est dorénavant révolu. Nous assistons donc présentement à une série de décision rendue par la CPTAQ où celle-ci applique mécaniquement le second alinéa de l’article 61.1 et rejette automatiquement des demandes d’autorisation à des fins autres qu’agricoles ou des demandes d’exclusion pour le motif que des espaces appropriés sont disponibles, indépendamment du fait que ces demandes n’auraient aucun impact sur le territoire et les activités agricoles.

Cette tendance contribue donc actuellement, de façon indirecte, à freiner l’étalement urbain et empêche certaines villes et municipalités d’agrandir leur périmètre urbain, même si, en revanche, la CPTAQ s’éloigne de l’objectif du régime de protection du territoire agricole qui vise à préserver une base territoriale pour la pratique de l’agriculture.

Enfin, lorsque la CPTAQ étudiera une demande d’autorisation portant sur une nouvelle utilisation autre qu’agricole ou sur une demande d’exclusion de la zone agricole, elle pourra se pencher sur le critère décisionnel (art. 62 al. 2 (5) LPTAA) portant sur la disponibilité d’autres emplacements de nature à éliminer ou réduire les contraintes sur l’agriculture.

Dans la mesure où la demande a un impact réel, et non théorique, sur l’agriculture, la CPTAQ pourra élargir son champ d’études de sites au‑delà de la municipalité ou de la MRC[8] et refuser une demande si elle est d’avis que le site visé n’est pas celui de moindre impact. Toujours de façon indirecte, l’application de ce critère pourra donc avoir comme effet de freiner le phénomène d’étalement urbain.

Conclusion

Les décisions de la CPTAQ étant traitées au «cas par cas», chaque demande pourra comporter des particularités qui feront en sorte que la CPTAQ continuera de rendre des décisions qui contribueront à l’étalement urbain.

Actuellement, la CPTAQ ne peut justifier le refus ou le rejet d’une demande sur la base que celle-ci contribuerait au phénomène de l’étalement urbain sans commettre une erreur de droit.

Certes, à moins d’une « modernisation » en profondeur de LPTAA et du rôle de la CPTAQ en général, et à moins d’une importante modification de la mission du régime général de protection du territoire agricole québécois, la LPTAA ne peut et ne pourra dans le futur constituer à elle-seule un outil direct afin de freiner ce phénomène.

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[1] Commission de protection du territoire agricole du Québec, Rapport annuel 2016-2017, 

[2] Union des producteurs agricoleshttps://www.upa.qc.ca/fr/statistiques/

[3] Béton Provincial limitée c. Tribunal administratif du Québec (Section du territoire et de l’environnement), 2018 QCCQ 2788

[4] Wallot et als c. Québec (Ville de)2011 QCCA 1165 

[5] Ville de Donnacona, 2015 QC CPTAQ 107348

[6] CPTAQ c. Coderre2004 QCCQ 21192 et Paré c. CPTAQ, 2005 QCCQ 28477

[7] MRC de Mirabel c. CPTAQ, 2018 QCTAQ 0668

[8] Gosselin c. Tribunal administratif du Québec (Section du territoire et de l’environnement), 2016 QCCQ 7022

Offres d’emploi

L’équipe de DeBlois Avocats cherche actuellement à combler deux postes au sein de son personnel administratif, soit un poste de secrétaire-réceptionniste ainsi qu’un poste d’adjoint(e) juridique.

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Mme Sarah Michaud se joint à notre équipe

Nous sommes heureux d’accueillir Mme Sarah Michaud au sein de notre équipe à titre de stagiaire en droit.

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Le 26 avril prochain, Me Félix B. Lebeau est invité à animer une formation intitulée La protection des milieux naturels situés en zone agricole. Cette formation s’inscrit dans le cadre du Forum des Rendez-vous de l’Atlas se tenant à Nicolet les 25 et 26 avril 2018.

Les objectifs du forum sont notamment de former les intervenants provinciaux en matière de planification de la conservation des milieux naturels et d’offrir des connaissances soutenant la réalisation de plan de gestion des milieux humides et hydriques.

Pour plus d’informations, visitez le site web du Conseil régional de l’environnement du Centre-du-Québec.

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Cette formation vise à renseigner les juristes sur les principaux aspects de la Loi sur la police, notamment à qui elle s’applique, quelles sont les règles de conduite imposées face aux citoyens et les conséquences importantes en cas de dérogation, que ce soit sur le plan déontologique, criminel ou civil.

Cette conférence sera également présentée à Québec le 16 mars 2018 au Centre des congrès. Pour plus d’information ou pour y assister, nous vous invitons à visiter le site web de l’événement.

Me Guillaume Lavoie se joint à notre équipe

Toute l’équipe de DeBlois est fière d’accueillir Me Guillaume Lavoie au sein du groupe de Litige commercial et civil du cabinet.

Me Lavoie rejoint notre équipe après avoir œuvré en pratique privée pendant trois ans dans la région de Québec.

Nous tenons également à souligner l’arrivée de Mme Anne-Julie Bourdages-Desbiens à titre de technicienne juridique.

Nouvelle plateforme : Nouvelles et Publications

Nous sommes heureux d’annoncer l’arrivée de notre nouvelle plateforme intitulée Nouvelles et publications. Par le biais de cette section, toute l’équipe vous tiendra informés des nouvelles concernant le cabinet, notamment des implications sociales, communautaires et professionnelles de nos avocat(e)s.

Nous vous partagerons également du contenu et de l’actualité à caractère juridique, en plus de relater les dossiers ou transactions impliquant notre cabinet.